居民养老保险城乡统筹：从合并到完善

　　居民养老保险城乡统筹：从合并到完善　　今年2月，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。 目前， 20个省份已出台了两项制度合并实施的文件，预计到年底，统一的居民养老保险制度将全面建成。这将进一步促进城乡居民之间的制度公平、降低经办成本、提高制度可持续性，实现基本养老保险的城乡统筹和一体化发展。在城乡居保制度受到城乡居民特别是农民普遍欢迎、 制度建设取得巨大成效的同时，也应清醒地看到，合并实施并不是基本养老保险统筹城乡的终点。 目前，制度城乡之间的差距依然存在，特别是仍然存在职工与居民在待遇上的较大差距与关系衔接上的不尽公平。

　　从待遇上看，城乡居民基础养老金待遇偏低，调待机制缺失。新农保和城居保制度设计最突出的亮点是由财政向符合享受条件的农民或城镇居民提供每月不低于55元的等额基础养老金。基础养老金属于带有一定福利性的保障待遇。在试点之初 （2009年），55元的基础养老金待遇虽然不高，但与当时的农村低保补差标准相当，尚能为农民提供最低程度的生活保障，其结果，财政虽然只花了点小钱， 但却受到农民前所未有的欢迎，制度的正效应十分突出。然而，时隔4年之久， 目前的基础养老金待遇还是55元/月，而同期农村低保补差标准已提高到2012年末的109.2元、2013年的116元。基础养老金占农民人均纯收入的比重也从2009年的12%下降到2012年的不到10%、2013年的7.4%。 与连年调待的职工养老保险在待遇上的差距，无论是绝对值还是相对倍数， 都在不断扩大。 显然， 55元的待遇标准已经过低， 而其原因则在于新农保制度的目标养老金标准不清晰， 虽然是基本养老保险，但并没有起到保障农民基本生活的作用，且还没有建立正常的基础养老金调待机制。 如这一机制长期缺失，在物价上涨和工资、收入不断增长的情况下，必然导致基础养老金实际购买力因被不断侵蚀而每况愈下，与其他群体的养老待遇差距也将进一步拉大，造成老年农民基本生活和保障水平不断下降。过大的差距还将抵消此前政府作出的任何努力。笔者在对较早开展地方新农保的南方某市调研过程中了解到：2003年该市在刚刚启动新农保时，已到龄老人在领取每月130元的养老金之后， 非常拥护政府的惠民政策。而前两年，待遇水平已调到310元甚至更高， 面对企业和机关事业单位养老金待遇的连年快速调整，老百姓却不满意。在群众保障意识逐步觉醒并日渐增强、保障需求日益提高、物价与收入不断攀升， 并且随着机关事业和企业养老金调待、待遇差距进一步拉大的情况下，新农保调待机制缺失的直接后果，不仅使制度建立之初积累的制度红利和正面效应会受到损害，以前的财政投入可能会 “打水漂”， 而且还会导致农民逐步出现并累积不满情绪，其结果很有可能是把好事办砸，影响党和政府在农民当中的良好形象和声誉，甚至削弱政府在农村的执政基础。

　　从关系衔接上看， 城乡养老保险制度衔接政策不尽合理。 按现行城乡养老保险制度衔接暂行办法，参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险， 城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户， 相比职工养老保险不同统筹区之间的转移，其参保对应的12%的统筹基金权益将不能携带。 这样规定， 与此前一些地区对农民工参加职工养老保险实行的特殊关系处理政策， 并无明显不同。 虽然规定的出发点是为了引导农民工参加待遇水平更高的职工养老保险， 但好心未必会带来更有利于农民兄弟的好结果， 受损的可能反而正是他们。 原因在于， 目前， 依法应当参加职工养老保险而未参保的2亿多名农民工， 多数或在中小企业、 私营企业就业， 雇主不依法缴纳社会保险费，政府行政执法部门也没有尽到督促这些雇主为职工参保的义务，而不是农民工本人不愿参保；或从事个体经营等多种形式的灵活就业，收入微薄，无力缴纳职工养老保险费。不少人正是在变换工作后遇到了这样的情况，才使得缴费年限难以达到最低标准，而失去享受城镇职工基本养老保险待遇的资格。在这种情况下， 与其通过政策引导农民工个人参保，还不如通过加强行政执法强制雇主依法参保来得有效。当然， 最好则是进一步完善衔接政策。

　　按照党的十八届三中全会关于建立更加公平可持续的社会保障制度的精神，城乡居保制度在实现两项制度的合并实施后，应尽快研究明确目标养老金待遇水平，并建立正常的调待机制，以维护老年农民和城镇非从业居民基本保障水平和生活水平，解决养老金受物价和收入上涨的侵蚀问题，逐步缩小城乡居民与其他群体养老保障的差距。还要适时评估并完善城乡养老保险衔接政策，加大对用人单位的社会保障执法监察力度， 督促企业为农民工参保缴费，进一步完善基本养老保险政策， 实现应保尽保。此外，要提高基金管理层次， 尽快解决城乡居保个人账户积累基金的保值增值问题，通过投资增值使广大参保农民和城镇居民获得较高的个人账户养老金。只有这样，才能更好地统筹城乡养老保障制度，现行城乡居保制度也才能更良性地运行下去。