养老金制度发端于互助互济

　　2015年《社会保障绿皮书》显示，我国养老金正面临缺口不断扩大的严峻事实。如何确保这笔事关每个人实现老有所养的保命钱延续不断线，一度成为社会讨论的焦点。那么，中西方养老金制度如何起源，如何逐步完善运行的？各国解决养老金亏空的高招儿又有哪些？探究其中，无疑对当下养老金制度的完善与发展具有启示和借鉴意义。

　　养老金制度发端于互助互济

　　大多数社会保障文献都认为，中西方社会保障制度源于古代的社会救助，养老金制度也是如此。原始社会末期，当有人受到饥寒或疾病的威胁时，人类出于恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以衣食等方面援助。随着社会的发展，人类抵御风险的方式从互济发展到单向施惠，并形成了最早的慈善事业，其中官办慈善事业最为引人注目。古代奴隶主、封建地主为维护自身利益也实施一些形式的济贫。

　　中国古代的济贫实践萌芽于3000多年前的商汤时代。巫术救助是相当长一段时间里政府保障社会成员生存的主要措施。自西周王朝建立以后，逐渐形成了国家积极介入，以灾害救济、尊老养老、扶贫恤困为主要内容的传统社会救助事业。

　　世界上最早的养老金法令可追溯到1269年的英国。当时的国王亨利三世因仆人年老体弱，给予他每天4便士的养老金。公元1531年，英王亨利八世颁布法令，允许急需救济的老弱贫民在指定区域内行乞。1536年，英王又颁法令，建立一项由政府主办的公共救济计划，责成各教区负责供养教区内住满三年不能工作的贫民。1563年，国会通过法律，规定每户人家应依其财产收入按周缴纳税捐以救贫民，这就是救贫税的起源。

　　1601年，英国伊丽莎白女王将以前各项救济法令编纂补充成法典颁布，这即是闻名于世的英国《济贫法》，史称旧《济贫法》。该法主要用征税的办法向圈地运动中流离失所的贫民实行救济，规定教区对没有亲属的贫民承担责任。旧《济贫法》标志着政府以立法的形式济贫，并确立了国家承担最后责任的原则，这是对实施救济的一种突破。

　　18世纪中叶，英国发生的工业革命加速了农村人口转移，生产社会化和经济市场化在英国全面形成，城市化后主要靠工薪维持生计的城镇劳动者，年老体弱、生病、生育、工伤事故或失业时，就失去了收入保障而陷入困顿，导致传统的家庭保障能力下降。于是，社会呼唤保障制度的出现。1832年，英国维多利亚女王不得不提出济贫改革方案，并于1834年通过了《济贫法修正案》，史称新《济贫法》。

　　新《济贫法》首次强调，需要社会救助是公民不可剥夺的一项基本权利，是政府不可推卸的责任，认为救济是一项积极的福利措施。新《济贫法》的出台，使得人类早期社会成员的互助救济从此走向了现代社会保障制度中最低层次的社会救助，标志着现代社会保障制度的出现，也标志着政府干预社会福利事业的开始。

　　从18世纪末到19世纪中期，瑞典、丹麦、普鲁士、挪威、芬兰等欧洲国家也先后颁布《济贫法》。美国早期的救济制度是伴随着欧洲移民而来，主要是遵循英国《济贫法》的传统。独立战争以后，美国联邦宪法规定，国会有权规定和征收税金，以便为民众提供公共福利。

　　养老金制度立法跌宕起伏

　　到了19世纪末20世纪初期，西欧国家通过工业革命普遍进入工业社会。西欧国家大批劳动者的年老、疾病等个人风险，开始演变为一种社会风险，仅靠以往的救灾、济贫措施已无法解决问题，各国执政者不得不考虑相应的社会政策来应对。社会保险学界认为，养老金制度就源起于处在这种社会背景下的德国。

　　早在1825年，德国就建立了面向普鲁士公务员的强制养老金计划；1839年，制定普鲁士限制童工的“工厂立法”，规定雇主要建立基金，目的是给残疾和有病的工人以及那些因年老不能参加工作的工人提供养老金。1864年，一些工人领袖在德国风起云涌的社会民主运动中提出了养老抚恤的要求，当时的德国“铁血宰相”俾斯麦不得不思考“劳工”问题。当俾斯麦提出养老保险计划时，许多建立了企业养老抚恤计划的大企业纷纷支持这一制度。

　　1889年，德国正式颁布了《疾病和养老保险法》，规定在工业工人、农业工人、手工业者及公务员中建立养老保险制度，费用由国家、雇主及雇工三方分担，领取养老金的年龄为70岁。德国由此成为世界上第一个建立养老保险制度的国家，这也标志着养老金制度的开始。1911年，德国把从1881年到1889年间先后颁布的疾病保险法、工伤事故保险法、疾病和养老保险法，进一步编纂为《社会保险法典》，这部法典被公认为是现代社会保障制度的起源。20世纪前后，西欧一些国家相继从法律上确立了养老金制度。

　　尽管1818年美国联邦议会颁布的《独立战争养老金法案》，被许多学者认为是世界上第一个国家公共养老金法案，但美国对老年工人的关注直到20世纪初期才开始出现。到20世纪30年代经济危机后，美国现代社会保障制度才最终诞生。

　　不管在哪个国家，最初的社会保障制度都存在保障范围有限、覆盖人群狭窄的问题。随着社会底层阶级的不断斗争，保障范围和覆盖人群不断扩大。到2004年，世界上已有170个国家实行了各种形式的养老保险。

　　现代养老保险四种主要模式

　　英国是福利国家的起源，瑞典被称为福利国家的橱窗，北欧五国被誉为福利国家的天堂。这些国家推行的福利型养老保险，是一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。澳大利亚和加拿大的养老保险也是这种模式。

　　由德国政府首创的社会共济型养老保险强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担。美国、日本、荷兰等国也实行此模式。这一模式在强调政府责任的同时，也始终强调和充分发挥个人自助精神。这种精神充分发挥个人的创造力，鼓励人们多创造财富，在社会保障中应用就是低税收、低保障。在政府、民间、个人三方责任明确的情况下，这种社会保障基金的来源渠道也得到拓展。

　　国家保障型养老保险的理论根据是国家责任主体说，其突出特点是按照“国家统包”的原则，用人单位缴费，国家统一组织实施，个人不缴纳任何保险费，工会参与管理，待遇标准统一，保障水平较高。国家型养老保险制度曾经在大多数计划经济国家实行，以苏联、东欧国家为代表。

　　以新加坡为代表的一些东南亚国家实行个人储蓄型养老保险模式。新加坡的社会保障制度也称中央公积金制度，是政府立法强制的个人储蓄、完全积累模式的社会保险制度。特点是由雇主和雇员共同缴纳，避免了代际转移负担，减轻了国家的压力。这一制度不仅解决了人们的养老、医疗等问题，还解决了人们的住房、教育等问题，中央公积金结余部分主要用于购买政府债券，政府财政有盈余时，也给予一定的补助。但是中央公积金不能实行社会共济，缴费率较高，企业负担重，不利于市场竞争。

　　史海回眸

　　中国古代官员养老金冷热不均

　　中国古代官员退休称为“致仕”，从周朝起,“大夫七十而致仕”，为后来各朝沿用。官员们的养老金待遇历朝冷热不均，而且级别不同，待遇大不相同。最早推出养老金固定标准的是汉代。《汉书·平帝纪》记载平帝元年发布规定：“天下吏比二千石以上，年老致仕者，三分故禄，以一与之，终其身。” 从这条“退休令”来看，“比二千石以上”的官员，都是相当于今天中央部委、省级领导的高级官员，他们退休后能领到原俸禄1/3的养老金，而相当于今厅、局、市、县领导的官员退休后则一分钱也没有。当然也有特例，汉章帝元和三年，贤官第五伦申请退休时，被汉章帝赐“以两千石俸终其身”，并加赐钱五十万，公宅一所。

　　到了隋朝，也是沿袭汉代规制，七品（相当于今县长）以上，且有病者，才能酌情领取部分俸禄。唐代退休制度逐步完善，退休待遇有一定提高，但仍有级别规定。相当于今副厅级的五品以上官员，才能领到原来工资一半的养老金。“唐致仕官，非有特敕，例不给俸”。也就是说，除非皇帝特批，否则的话，唐朝一般官员退休后没有养老金，但能得到一定数量的田地养老。

　　比较起来，宋朝国力虽然前不及汉唐，后不如明清，但是官员退休待遇却是历代最高的。退休老官员在新皇登基、庆生等重大庆祝活动时，还能与在任时一样“转官加恩”。九品以上退休人员都可领一半俸禄，有的是全俸禄，另外还有很多赏赐。九品是古代官场上最低一级官员，相当于如今的乡长、镇长，可见宋代已经考虑到基层官员退休后的生活了，这是古代中国“养老金”制度首次覆盖到基层退休人员。

　　养老金待遇最“小气”的当属明朝。明朝破了周朝古制，规定文武官员六十致仕。明初曾规定退休官员食原俸，但很快就取消了，一般情况下不给退休官员发养老金，仅可免徭役。家里实在太穷的话，根据个人申请，“有司月给米二石，终其身”。明天顺二年规定，对四品以上“廉贫不能自存者”，政府每年“给米五石”；明成化末年则扩大为五品以上“给米四石”。明成化十五年，太子少保户部尚书杨鼎赐敕而退，他相当于今中央财政部长的大官，退休工资“仍给米二石”，相当于今283斤多一点。

　　清朝官员退休待遇基本按照明朝执行，虽然比明代有所提高，但也好不过宋代。清代60岁又有世职的退休官员可领一半俸禄的养老金，没有年满六十岁而因病提前退休则没有养老金。对那些打仗负伤的特殊功绩官员，则全数发给，但有满汉、亲疏之别，退休待遇差别很大。

　　总体上说，中国古代养老金制度主要是对为官者而言，普通公务人员都是直接卷铺盖走人。

　　大千世界

　　德国：干满45年

　　才能拿全额退休金

　　从世界范围来看，养老账户亏空并不是一件新鲜事。养老金缺口该怎么填呢？

　　德国政府对养老保险制度进行了一系列改革。一是提高退休年龄和工龄。从2012年起开始逐步将国家法定退休年龄由65岁提高至67岁，以保证2030年养老保险费的交纳不超过工资的22%。德国的退休金全额为工资的70%，但法律规定只有工龄达到45年的退休者才能获得全额退休金，对提前退休者则扣除其部分养老金。二是养老保险金缴纳比例从19.5%增长到19.9%，预计2030年起将达到21.8%。三是鼓励多种渠道发展养老保险。从2002年开始，德国实施了“里斯特法案”，即德国公民只要同保险公司、银行或基金签订私人退休养老金合同，就可以得到国家的补助，而且补助金额每年都会增加。政府希望私人养老保险金近期占到整个养老金的15%，中远期达到25%-30%，由现在的补充地位逐步提升到与法定养老保险相近的支柱地位。四是近期每年拿出700亿欧元来补贴养老保险基金，同时把提高的生态税补充到养老基金中。

　　五花八门

　　美国：企业年金

　　养老“重头戏”

　　随着老龄化的加剧，美国养老基金也面临财政吃紧的窘境。因此，从布什政府开始，养老金制度改革就成为工作重点之一。美国的养老金制度靠“三条腿”支持：“第一条腿”是政府提供的社会保障，每个公民必须参加的社会保险，社会保障税率为个人工资额的15.3%，雇员和雇主各承担一半；“第二条腿”是企业年金（即雇主主办或资助的私有养老金计划）；“第三条腿”是个人退休储蓄和投资。美国政府的养老金改革计划主要提高职工企业年金的比例，使之成为美国人养老金中最主要的组成部分。

　　另外，美国政府还通过税收优惠等形式来鼓励企业与雇员共同建立企业年金计划。目前美国人企业年金的资产总额已经占国内生产总值的66%。美国社会保障体系的一个重要特点就是私人保险的作用突出，保险公司在寿险、医疗保险等领域提供的商业保障服务在很大程度上受到欢迎，各种非营利机构亦发挥着重要作用。

　　你知道吗

　　俄罗斯：退休金储蓄

　　“上不封顶”

　　退休者养老金低、生活差，一直是俄罗斯最严重的社会问题之一。近年来，随着经济的好转，俄罗斯政府开始偿还前几年拖欠的大量退休金，同时着手进行养老金制度改革。其基本思路是：从完全由国家拨款的退休金分配制逐渐过渡到退休金个人储蓄制。即除了基本退休金外，个人在自愿的基础上，拿出一定比例的工资，存入退休储蓄基金账户，由管理公司来管理这一账户。退休储蓄基金管理公司既有国有的，也有私营的，但对私营基金管理公司有着严格的准入制度。俄政府相关机构严密掌控这些基金的运作情况，保证即使这些公司破产也不会使退休储蓄基金受到损失。

　　灵机一动

　　挪威：用石油资源储备养老资金

　　作为北欧最大产油国，挪威政府1990年以石油收入为来源，建立了石油基金。2006年，挪威政府将石油基金改组为挪威全球养老基金，以应对未来养老资金缺口。策略上，挪威全球养老基金“深耕”海外投资。截至2012年6月30日，挪威全球养老基金的总资产约合5940亿美元，系全球第二大主权财富基金。