未来中国养老保险体系需要顶层设计和协调及建多层次养老保险体系

　　中国养老政策变迁的进程与世界范围内的养老改革进程紧密联系，同时又具有自身独特的发展逻辑。因此，我们需要自觉地获得一种本源性视角，清晰地把握中国养老政策模式，以便对中国语境下养老政策研究获得一种理论自觉。在中国政府主导和推动的养老制度改革进程中，应该说每一轮宏观性政策调整都充分发挥了政府决策层的能动性。因此，要对中国养老制度发展的现代性路径做出解答，先要对养老政策变迁中的国家角色定位予以准确描述。

　　政策变迁中的国家角色

　　中华人民共和国成立后，在城镇建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供养老保障的社会政策体系。《中华人民共和国劳动保险条例》规定，中国建立不向职工征收缴费的综合性劳动保障基金，全部缴费由企业或雇主承担。这里，企业养老保障制度所体现的更多还是国家的责任。这是一种相对平均的普惠式的保障形式，国家几乎单一性地提供了社会福利。这种退休养老制度被看成是社会主义制度优越性的具体体现，其福利色彩非常浓厚。

　　但国家对单位体制之外的城镇居民和农村居民提供的救济和援助就相对有限。农业合作化以后，针对一些无依无靠的老人，《高级农业生产合作社示范章程》首次形成中国农村“五保”制度的法规性规范，此后的《1956—1967年全国农业发展纲要》明确规定对农村中的孤、老、残、幼实行“五保”制度，农村的养老保障出现了集体与家庭共同负担的模式。尽管这一时期的政策对农民养老需要的满足水平还比较低，是一种“生存型”的养老保障，但它是当时集体经济条件下形成的体系式的社会化养老政策。

　　十一届三中全会以后，伴随着《中华人民共和国企业破产法》的实施，效率优先、兼顾公平的原则成为指导传统退休养老保险制度变革的基本原则。养老政策的价值追求由理想主义趋向实际，而追求效率则成为其根本的政策目标。在福利提供主体上，养老保险的主要提供者从国家转向了国家、企业、个人三方共同负担；在提供机制上，从国家计划转向了社会统筹。

　　综合起来看，这一时期的养老政策改革呈现出明显的国家有限性和个人负责性的特征。由最初在全民所有制企业范围内进行以退休费用、社会统筹为主要内容的改革试点，到劳动合同制工人的养老费用由企业和劳动合同制工人缴纳，再到在全民所有制企业内建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系，实行国家、企业、个人三方共同缴费的原则，政府决策层在经济政策导向下有计划地收缩了原先的责任范围，强调个人和社会的作用，一系列政策推进的指向在于养老保险的社会统筹。

　　1998年实施“两个确保”之后，养老保障不再单纯地为经济改革服务，而是为整个社会经济协调稳定发展服务，养老政策中的国家角色有了重新定位，表现为公平性与激励性逐渐兼顾。国务院发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，首次明确社会统筹基金和个人账户基金实行分开管理，个人账户规模由原来的11%调整为8%，并将企业补充养老保险更名为企业年金，实行市场化管理和运营，多渠道筹集养老保险经费。多层次养老保险制度发展，使我国养老体制逐渐开始具备包括代际收入再分配、代内收入再分配、个人终身收入再分配等多种收入再分配功能，并且促进了我国养老保险收入再分配向公平与激励相结合的方向发展。

　　2012年，随着中国社会迎来了第一个老年人口增长高峰，党和政府对养老保险制度的认识不断深入，党的十八大报告中明确指出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”在这一认识的基础上，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度，健全社会保障财政投入制度。”

　　这表明党和政府已经充分认识到社会保障收入再分配功能对实现公平的重要作用，城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度“两个制度平台”形成并逐步统一，多层次养老保险体系不断深化发展，机关事业单位工作人员养老保险制度进入实质性改革阶段。新时期养老保险制度改革的主要任务是按照党的十八大和十八届三中全会要求，以促进养老保险制度公平可持续为价值目标，推进养老保险制度的中国化。

　　合作治理的价值理念

　　今天，社会养老保险制度面临的两大深层次问题迅速表面化：“其一，如何尽快打破社会养老保险制度身份分割的不公平格局、保证大多数人的利益目标不被部门利益或既得利益集团的考虑所替代，以提升社保体系的公平性；其二，如何通过运行机制的改善和运行效率的提高，促进基本养老保险制度可持续发展。”而这两个问题的解决都涉及重新界定国家与社会、政府与市场的养老保险责任，即按照公平可持续的价值目标和发挥市场在养老保险资源配置中起决定性作用的要求，明确政府和市场的养老保险责任。

　　养老保险的社会性特征决定了其建立和实施的主体是政府，政府在养老保险制度建设与改革过程中，其首要作用就是制定制度框架，提高制度的公平性和效率，保证体系运行的规则性和秩序性。这是保证制度可持续性和合理性的重要前提。但政府如同市场一样不是万能的，当前中国已经进入改革的转型升级时期，包括转型红利、开放红利和人口红利在内的“三大红利”正在进入缓降过程，如果没有“强市场”来分担养老保障的制度责任，在未来的中长期内，养老保障体系必将承受空前的资金压力。

　　因此，中国养老保险体系的未来改革，需要进一步加强政府的顶层设计和协调，在制度框架的层面上保证实现社会公平的同时，坚定不移地秉持市场化取向，提升社会养老保险体系的生产效率。重构政府与市场的关系，建立多层次的养老保险体系，区分不同层次中各级政府的责任。合理划分制度的收入再分配、储蓄和保险等不同功能，有效区分政府、用人单位和个人在养老保障方面应承担的责任，并对政府与市场的责任、各级政府的责任进行划分和定位，努力构建政府引导与市场安排相互补充、相互配合、共同发展的均衡发展格局。

　　中国的养老保险制度从国企改革的配套措施逐渐发展为推动经济社会发展的独立的制度安排，从被动应对型的补丁式的制度设计，逐渐发展为具有中国特色的新型养老保险制度，其每一步的改革都必须从中国国情出发，体现社会主义基本制度的根本性质和基本特征。当前，将合作治理的价值理念贯穿到养老保险制度改革的每一个领域，既是推动中国养老保险公平可持续发展的必要步骤，也是开启中国特色新型养老保险制度建设崭新阶段的有效措施。